Türk Telekom’un özelleştirilmesi ve sektörün serbestleşmesi (yani devlete ait olmayan telekom firmalarının oluşması) için çalışmaların başlatıldığı 1990’ların sonunda yani 29 ocak 2000 tarihinde, sektörü düzenlemesi için Telekomünikasyon Kurumu (TK) kurulmuştu. 2007’de yayınlanan “Elektronik Haberleşme Kanunu” ile kurumun adına bir “B” harfi eklendi. Yani adı “Bilgi Teknolojileri ve İletişim Kurumu (BTK)” oldu. Gerçi o günden bu yana Bilişim sektörüne yönelik herhangi bir işlemini görebilmiş değiliz (mesela Microsoft’un veri merkezlerine yönelik yaklaşımına dair bir hareket görmedik). Ama telekom sektörünü iyileştirdiklerini de göremedilk. Onun yerine, internet (erişim engellemeleri ile) ve haberleşme (6 şubattaki bant daraltma gibi) için tıkaç görevi gören bir kurum söz konusu ve bu kuruma biz yıl boyunca telefon faturalarımız üzerinden bu yıl 25 milyar TL aktaracağız.
TK ya da BTK’nın asıl görevi, telekomünikasyon sektöründe, tüketicilerin kaliteli ve pahalı olmayan, seçenekli (tekel varsa BTK’ya gerek yok) bir haberleşme servisi alabilmesi için gereken düzenlemeleri yapmasıydı. Bu sene 25.yılını kutlayacak olan BTK’nın ne yaptığına dair bir özeti bir başka yazımıza bırakarak, bu yazımızda 2014 yılında yayınladığı yönetmelik ile sektörü nasıl küçülttüklerine yakından bakalım. Hukukçu Gökhan Candoğan, 27 nisanda yayınladığı yazıda detaylı bir şekilde anlattı. Ama biz sorularla konuyu daha özet anlatalım.
2014 yılında BTK’nın yaptığı yönetmelik değişikliği neydi ve hangi açılardan sakınca taşıyor?
Gökhan Candoğan: Türkiye’de elektronik haberleşme sektörü, 2000’li yılların başında Avrupa Birliği ile uyum süreci kapsamında serbestleşme hedefiyle yeniden yapılandırıldı. 5809 sayılı Elektronik Haberleşme Kanunu’nun 2008’de yürürlüğe girmesiyle BTK’ya, rekabeti koruyan, yatırımı teşvik eden ve tüketici menfaatlerini gözeten bağımsız bir düzenleyici otorite kimliği kazandırıldı. Ancak bu serbestlik ve öngörülebilirlik odaklı rejim, özellikle 17–25 Aralık 2013 sonrası artan güvenlik odaklı yönetim anlayışıyla birlikte temel bir yönetişim kırılması yaşadı.
Bu kırılmanın ilk ve en sembolik adımı, 30 Aralık 2014 tarihli Resmî Gazete’de yayımlanan BTK İdari Yaptırımlar Yönetmeliği değişikliği oldu. İlk bakışta bir ikincil düzenleme gibi görünse de bu değişiklik, sektördeki serbest rekabet ortamını ve hukuki güvenliği zedeleyecek birçok sakınca içeriyordu. Bunların başında, teknik altyapı yükümlülüklerinin belirsizleştirilmesi, “ağır kusur” kavramının keyfi biçimde genişletilmesi, sektör dışına süresiz çıkarma gibi orantısız yaptırımlar getirilmesi ve dolaylı ilişkilere dahi idari sorumluluk yüklenmesi gibi düzenlemeler geliyordu.
Örneğin, bir işletmecinin teknik yükümlülüğünü yerine getirmediği iddiası üzerine, bu işletmeciye erişim hizmeti sunan diğer işletmecilere de aynı cezaların uygulanması mümkün hale geldi.
Yani, kamu otoritesi yalnızca doğrudan yükümlülere değil, bu yükümlülerle iş ilişkisi kuran herkese zincirleme şekilde ceza verme yetkisini kendinde gördü. Böyle bir yaklaşım, hukuk devleti ilkesini ve özel sektörün özgürlük alanını ağır biçimde zedeleyen bir zihniyetin ürünüdür.
Kısacası, 2014 düzenlemesi; teknik gibi görünen ancak aslında siyasi reflekslerle şekillenen bir düzenleme pratiğinin kurumsallaşmasına işaret eder. BTK artık serbestleşmeyi ve rekabeti önceleyen bir düzenleyici değil, haberleşmeyi güvenlik riski olarak gören ve kontrol etmeye çalışan bir idareye dönüşmüştür. Bu kırılma yalnızca sektörü değil, Türkiye’nin demokratik yönetişim mimarisini de doğrudan ilgilendiren bir gelişmedir.
Bu yönetmeliğin 4 kritik hükmünün 2021 ve 2023 yıllarında Danıştay 13. Dairesi tarafından iptal edildiğini söylüyorsunuz. Danıştay’ın gerekçesi neydi?
Gökhan Candoğan: Evet, TELKODER’in açtığı dava sonucunda Danıştay 13. Dairesi 2021 yılında üç temel hükmü, 2024 yılında ise dördüncü bir hükmü iptal etti. Bu kararlar, sadece yönetmelik düzeyinde bir düzeltme değil; idarenin hukuki sınırlarının yeniden çizilmesi açısından emsal niteliğinde.
2021 tarihli ilk karar, 29/2, 30/1 ve 35/1 maddelerinin iptali yönündeydi. Bunların her biri farklı temel haklara ve anayasal ilkelere aykırılık taşıyordu.
29/2. madde, teknik yükümlülüğünü yerine getirmeyen bir işletmeciye hizmet sunan diğer işletmecilere de yaptırım uygulanmasını öngörüyordu. Danıştay, bu düzenlemenin belirlilik ilkesine açıkça aykırı olduğunu belirtti. Hangi işletmecinin neye dayanarak ceza alacağı belli değildi. Ayrıca, idarenin özel hukuk ilişkilerini cezai yaptırımlarla yönlendirme yetkisi yoktur dedi. Bu çok önemliydi çünkü kamu gücünün sektörel ilişkilere dolaylı ama etkili müdahalesine “dur” diyen bir karardı.
30/1. madde, “ihlalin niteliğine göre” BTK’nın idari para cezası ya da yetkilendirme iptali uygulamasına imkân tanıyordu. Ancak hangi ihlalin neye karşılık geldiği belli değildi. Aynı eylemin bazı işletmecilerde para cezası, bazılarında lisans iptaliyle sonuçlanması mümkündü. Danıştay, bu durumun ölçülülük ve öngörülebilirlik ilkelerine aykırı olduğunu, bu kadar ağır yaptırımların kanunda açıkça tanımlanması gerektiğini vurguladı.
35/1. madde ise yetkilendirmesi iptal edilen işletmecilerin ortaklarının ve yöneticilerinin sektöre süresiz olarak yeniden girişini yasaklıyordu. Yani kişisel sorumluluk ilkesi bir kenara bırakılıyor, tüm hissedarlar potansiyel olarak cezalandırılıyordu. Danıştay, bu düzenlemenin girişim özgürlüğünü orantısız biçimde sınırladığını ve ölçülülük ilkesine aykırı olduğunu belirterek iptal etti.
Son olarak, 2024 yılında Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu (İDDK) eliyle dördüncü hüküm —43/2. madde— de iptal edildi. Bu maddeye göre aynı teknik yükümlülüğü üç yıl içinde ikinci kez ihlal eden işletmecilerin yetkilendirmesi otomatik olarak iptal edilecekti. Ancak bu hüküm, iptal edilen 30. maddeye dayanıyordu. İDDK çok kritik bir yorum yaparak, “dayanağı ortadan kalkan norm da geçersizdir” dedi ve zincirleme bir iptale imza attı. Aynı zamanda bu maddenin de belirsizlik taşıdığını, idareye orantısız ve takdirsiz bir yetki verdiğini vurguladı.
Bu kararlar, sadece dört maddelik teknik düzeltmeler değildir. İdari düzenlemelerin keyfîleşmesine karşı yargı denetiminin güçlü bir refleksidir. Ayrıca sektör için adalet, öngörülebilirlik ve yatırım güvenliği anlamında da çok önemli bir kazanımdır.
Yazınızda “hukuki ve pratik örtüşmedi” diyorsunuz. Bunun nedeni nedir? E-mevzuatın düzeltilmemiş olması hukuki açıdan ne anlama geliyor?
Gökhan Candoğan: Bu, kanaatimce söyleşimizin en çarpıcı ama en az konuşulan noktalarından biri. Danıştay’ın verdiği iptal kararları çok açık: 2014 tarihli İdari Yaptırımlar Yönetmeliği’nin dört hükmü hukuka aykırıdır ve yürürlükten kaldırılmıştır. Ancak uygulamada ne oluyor? E-mevzuat sistemine bakıyorsunuz, bu hükümler hâlâ yürürlükteymiş gibi görünüyor. Kurumun kendi resmi dokümanları, rehberleri, hatta kimi yaptırım süreçleri bu maddelere atıf yapmaya devam ediyor. İşte burada hukuki olanla pratik olan arasında bir yarılma meydana geliyor.
Bu durum sadece teknik bir güncelleme eksikliği değil. Bir hukuk devleti açısından yapısal bir soruna işaret ediyor. Çünkü yargı kararlarının bağlayıcılığı ve idare tarafından uygulanması, Anayasa’nın 138. ve 153. maddeleriyle güvence altına alınmıştır. Bir düzenleme yargı kararıyla iptal edildiyse, artık o düzenlemeye dayalı hiçbir işlem tesis edilemez. Aksi, “yetkisiz işlem” olur. Daha da vahimi, bireylerin ve şirketlerin bu maddelere göre cezalandırılması, hukuka aykırı bir idari işlem silsilesine yol açar.
Dolayısıyla e-mevzuatın güncellenmemesi, yalnızca bir ekran hatası değil, hukuki güvenliğe ve normlar hiyerarşisine yönelik ciddi bir tehdit. Bu noktada benim önerim, BTK’nın —ve aslında tüm idarenin— sadece mevzuat derlemelerini değil, uygulama rehberlerini, cezai işlem şablonlarını ve iç yazışmalarını da Danıştay kararları doğrultusunda toptan gözden geçirmesidir. Aksi hâlde, bir şirketin sektörden haksız yere çıkarılması gibi telafisi zor zararlar doğabilir. Bu da yalnızca bireysel mağduriyet değil, yatırım ortamı ve sektörün sürdürülebilirliği açısından ciddi bir kamusal sorundur.
Şu iki cümleniz çok dikkat çekici. Bunları açar mısınız?
I. Bu kararların sonucunda; İşletmeci sayısının azalması, inovasyonun durma noktasına gelmesi ve alternatif teknolojilerin (örneğin LEO uydu) engellenmesi meydana geldi.
II. 2023 Kahramanmaraş ve 2025 İstanbul depremleri sonrası yaşanan haberleşme kesintileri, BTK’nın “milli güvenlik öncelikli ama altyapısız” yaklaşımının artık ciddi bir kamusal risk haline geldiğini gösteriyor.
Gökhan Candoğan: Bu iki ifade aslında birbirini tamamlıyor. İlki, sektörün iç yapısına ve yönetişim modeline yönelik bir eleştiriyken; ikincisi, bu modelin dış dünyadaki sonuçlarını gösteriyor. Yani içteki hukuki ve idari tercihler, dışta vatandaşın can güvenliğine kadar uzanan somut etkiler doğuruyor.
Önce birinci cümleye bakalım. Danıştay’ın iptal ettiği 2014 tarihli hükümler, işletmecilerin yetkilendirmesini çok kolay şekilde sona erdirebilecek, hatta bu işletmelerin ortaklarını ve yöneticilerini süresiz biçimde sektörden dışlayabilecek düzenlemeler içeriyordu. Bu, doğal olarak girişimci sayısının azalmasına, risk almaktan kaçınılmasına ve yeni oyuncuların pazara girmemesine yol açtı. İnovasyon iklimi daraldı. Çünkü inovasyon yalnızca teknolojiyle değil, aynı zamanda kurumsal güvenlikle beslenir.
İşte burada LEO (Low Earth Orbit) uydular gibi alternatif teknolojilerin önü kesilmeye başladı. BTK’nın mevcut yönelimi, LEO hizmetlerini “tehdit” gibi gören bir güvenlik refleksiyle şekilleniyor. Halbuki bunlar, hem kırsal bölgelerin kapsanması hem afet dönemlerinde hızlı bağlantı kurulması açısından hayati çözümler sunuyor. LEO’lar şu anda AB ve ABD’de regülasyonun hızla uyumlandırıldığı, yatırım çekilen, yerli ekosistemler inşa edilen alanlar. Bizdeyse bu alan hâlâ bir “izin verilir mi/verilmez mi” tartışmasının eşiğinde bekletiliyor. Bu yaklaşım, hem teknolojik dışa bağımlılığı artırıyor hem de potansiyel çözümleri boğuyor.
İkinci cümleye gelirsek… 2023 Kahramanmaraş ve 2025 İstanbul depremleri, sadece doğal değil aynı zamanda iletişim altyapısı krizleri olarak da tarihe geçti. Fiber altyapının sınırlılığı, baz istasyonlarının yetersizliği ve veri merkezlerinin merkezi konumlanması gibi nedenlerle, saatlerce süren tam bir haberleşme körlüğü yaşandı. Bu, yalnızca teknik bir eksiklik değil; kurumsal bir tercih sonucudur.
BTK’nın 2014 sonrasında izlediği yönetişim çizgisi, güvenliği teknik güçlendirme değil, kontrol ve sınırlama yoluyla sağlamaya çalıştı. Oysa gerçek güvenlik, çoklu operatör yapısını teşvik eden, altyapı paylaşımını artıran, inovatif çözümlere açık bir ortamda mümkündür. Afet anlarında haberleşme altyapısı çalışmıyorsa, artık bu yalnızca teknik bir mesele değildir. Bu, doğrudan kamusal sorumluluk doğuran bir yönetim problemidir.
Bizim önerimiz, BTK’nın sektörle kurduğu ilişkiyi yeniden tanımlamasıdır. Kısıtlayan ve cezalandıran değil, rehberlik eden ve sistematik dayanıklılık yaratan bir düzenleyici model kurmak zorundayız. Yoksa hem rekabeti hem afet dayanıklılığını aynı anda kaybederiz.
Bu arada Türk Telekom’un imtiyazının 25 yıllığına uzatılmakta olduğuna dair duyumlarımız var. Bunun sizce riskleri nelerdir?
Gökhan Candoğan: Bu çok kritik bir başlık ve kamuoyunda yeterince tartışılmadı. Türk Telekom’un 2026’da sona erecek olan mevcut imtiyaz süresinin, herhangi bir rekabetçi ihale ya da yapısal reform gündemi olmaksızın 2040’lara kadar uzatılacağı yönünde ciddi sinyaller var. Bunun hem sektör hem kamu düzeni açısından birkaç temel riski bulunuyor.
İlk olarak, rekabet açısından ciddi bir tıkanma yaratıyor. Bugün itibarıyla sabit altyapının neredeyse tamamı hâlâ Türk Telekom’un elinde. Alternatif işletmeciler bu altyapıya ya hiç erişemiyor ya da sınırlı teknik koşullarla erişebiliyor. Bu da tüketiciye sunulan hizmetlerin çeşitlenmesini ve ucuzlamasını engelliyor. Oysa mevcut imtiyaz süresi bitmeden önce, bu altyapının mülkiyetiyle işletme hakkının ayrıştırıldığı, yani fonksiyonel ayrıştırma modeline geçilmesi gerekirdi. Bu yapılmadan sürenin uzatılması, mevcut tekelleşmiş yapının kamu eliyle tescillenmesi anlamına gelir.
İkinci olarak, kamu varlığı ve kontrolü açısından önemli bir sorun var. Türk Telekom, 2005’te özelleştirildi ama hem stratejik önemi hem de altyapı mülkiyeti açısından hâlâ kamu sorumluluğu taşıyan bir varlık. Fakat şu anki durumda, ne kamunun bu altyapı üzerindeki tasarruf yetkisi net, ne de işletmecilerin yatırım yapabileceği ortak altyapı modelleri geliştirilmiş durumda. Üstüne üstlük, imtiyaz süresi uzatılırsa, kamuya ait bu altyapı uzun yıllar boyunca özel bir şirketin kullanımında kalacak ama kamu bu süreçte denetim ve yönlendirme imkanından fiilen yoksun kalacak.
Üçüncüsü, bu tür bir uzatma kararı, BTK’nın düzenleyici meşruiyetini ve eşit mesafede durma kabiliyetini zedeler. BTK gibi kurumlar, sektördeki tüm oyunculara eşit davranmakla yükümlüdür. Ancak bir işletmecinin imtiyazını sessizce uzatmak, diğer işletmecilere açıkça “siz hiçbir zaman eşit statüde olmayacaksınız” mesajı verir. Bu da yatırım iklimine doğrudan zarar verir.
Ayrıca kamu açısından müzakere gücü kaybı da söz konusu. Bugün Türk Telekom’un imtiyazı, 5G lisanslaması, sabit genişbant yatırımları, altyapı paylaşımı gibi birçok stratejik konuda bir pazarlık unsurudur. Bu pazarlık hakkını imtiyazı peşinen uzatarak devre dışı bırakmak, kamu çıkarına aykırıdır. Bu tür süreçlerin şeffaf, istişareye açık ve reform odaklı yürütülmesi gerekiyor. Bizde ise, bu kadar kritik bir adımın tamamen kamuoyunun dışında şekillenmesi, demokratik denetim mekanizmaları açısından da çok sorunlu.
Son olarak şunu söylemek isterim: Eğer gerçekten bir uzatma planlanıyorsa, bu şartlı bir modelle, yani belirli altyapı hedeflerinin gerçekleştirilmesi, paylaşım yükümlülüklerinin yerine getirilmesi ve fiyatlama şeffaflığının sağlanması gibi koşullara bağlanmalıdır. Aksi takdirde, yalnızca bugünün rekabetini değil, yarının teknolojik egemenliğini de ipotek altına almış oluruz.
Kaynak : 